張靜
  下周將重啟審議的預算法修正草案,有望對地方政府舉債作出更明確的規定。
  十二屆全國人大常委會第八次會議將於4月21日至24日在北京舉行。預算法修正案草案將在此次會議上審議。
  預算法有“經濟憲法”之稱,關係著政府如何管理巨額資金。預算法修正案自2005年啟動修訂,修訂工作已經跨越三屆人大。
  草案二審稿曾在2012年7、8月公開徵集意見,1.9萬人參與,共徵集到33萬條意見。但二審後停滯,至今已擱置近兩年,根據《立法法》相關規定,如果今年再不審議將作廢,這也是學界普遍認為今年重啟三審的重要原因。
  或對“地方舉債”作更細規定
  預算法修正草案有多高關註度?
  在目前公開徵集意見的60部法律中,預算法徵集到的意見在數量上位居第二,參與人數位居第四。
  去年有消息稱,全國人大常委會原計劃在去年8月份三審預算法修正案草案,但逾期未見。媒體報道稱,主要是由於十八屆三中全會對下一步全面改革作出了新的部署,內容需要進一步修改。但也有觀點認為二審草案缺乏共識,有太大分歧,一旦通過審議將對未來數十年產生重要影響,不成熟不如先擱置。
  現行《預算法》第28條規定:“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”
  在地方債務風險高企的情況下,預算法草案二審稿第31條重申上述規定,改變一審稿的文字表述,完全退回到與要修改的現行《預算法》一字不差的狀態,這一直令學界乃至監管部門感到不滿意,認為二審稿是一種“倒退”。
  十八屆三中全會明確提出,建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制,並明確提出“允許地方政府通過發債拓寬城建融資渠道”。
  此後,這一表述被認為預算法三審必將從法律層面暢通地方政府發債渠道。全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康在今年全國兩會上透露,預算法修訂有望允許地方政府發債。
  現行的《預算法》里並沒有完全拒絕地方發債,其中規定了在“法律和國務院另有規定”之下,允許地方發債。賈康認為,這其實並不是“許發、不許發”和“開閘、關閘”之選擇的不同,且就國際比較而言,這屬於對地方債實行最嚴格控制的模式,但二審稿中刪除了控制機制、發債主體、審批程序、防範機制等“正面規範”的內容。
  央行副行長潘功勝也在全國兩會期間回答《第一財經日報》記者提問時表示,目前實施的《預算法》中相關法條的確已經成為地方政府發債的阻力,他提出應逐步取消中央代發地方債,而由地方政府自行發債。
  財政部副部長朱光耀也認同這一觀點,稱未來中央代發地方債肯定會逐步退出。
  地方政府信用評級待跟進
  在預算法賦予地方政府法定的舉債權並作出原則性規定後,並不意味著地方政府發債的大門就此迅速打開,仍需專門立法進行更細緻的規範。
  《第一財經日報》記者兩會期間獲得的一份權威文件顯示,目前,監管層正在研究“賦予地方政府依法適度舉債融資權限”以及“制定地方政府債券自發自還改革方案”,推動部分地方開展改革試點。
  此外,為地方政府融資開闢渠道的同時,也意味著將地方政府推向了市場,則需要對地方政府進行信用評級,而目前有消息稱此項工作的研究階段已完成,將上升為地方政府信用評級條例,並擇機發佈。
  消息稱,財政部作出的地方政府信用評級,以地方政府債務的偏離度和違約率為主線,一起制定的還有政府信息披露制度,其中涉及編製資產負債表、規範信息披露行為、提高信息披露透明度等。
  幾乎在上述消息傳播的同時,財政部於3月下旬向全國省級、直轄市、單列市財政部門發出財政績效評價方案,其中對於債務管理的評價以政府性債務率、新增債務率、償債率、逾期率等為對象,這一方案4月15日正式在其官方網站上向社會公開。
  國內的評級機構中債資信認為,上級政府對下級政府債務的現金支付不會完全承擔責任,但會承擔一部分責任。所以,在構建地方政府評級方法的時候必須考慮上級政府對債務的現金支付的支持。
  地方政府是否對評級機構亮“賬本”也是一大難題。中債資信的研報指出,地方政府信息透明度差,評級數據的獲取和準確性判斷難度較大。
(原標題:預算法擱置兩年再審“地方舉債”或出更細規定)
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